Rada nadzorcza to obowiązkowy organ w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Rada sprawuje stały i kompleksowy nadzór nad działalnością spółki. Nie wyklucza to jednak możliwości wykonywania poszczególnych czynności kontrolnych przez inne osoby związane z jednostką samorządu terytorialnego.
W związku z nieprawidłowościami w jednoosobowej spółce komunalnej komisja rewizyjna rady miasta zaplanowała kontrolę w spółce. Czy radni z komisji mają prawo wglądu w dokumentację spółki?
Komisja rewizyjna funkcjonuje w każdej gminie w oparciu o art. 18a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W skład rady wchodzą radni. Ich zadaniem jest m.in. opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Komisja rewizyjna wykonuje również inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy.
Co istotne, stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy, komisja rewizyjna realizuje uprawnienie rady do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Na tle właśnie tego przepisu istnieje spór prawny co do tego, czy komisja rewizyjna może wykonywać czynności kontrolne w odniesieniu do spółek kapitałowych, w których gmina jest udziałowcem (akcjonariuszem).
Według najdalej idącego stanowiska, z powołaniem się na art. 9 ustawy, gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 18a ust. 1 ustawy jest także spółka jednoosobowa gminy oraz jej spółka większościowa. Z tą samą argumentacją prezentowany jest też pogląd, że takim podmiotem jest tylko spółka jednoosobowa. Szerszą akceptację znajduje jednak pogląd przeciwny, oparty o zasadę autonomii spółki z udziałem JST. Podnosi się, że nawet jednoosobowa spółka gminna nie jest gminną jednostką organizacyjną, lecz komunalną osobą prawną, posiadającą odrębność prawną od gminy, w której powoływany jest obligatoryjny organ kontroli w postaci rady nadzorczej. Powołuje się rozróżnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) i lit. h) ustawy, w których w jednym z przepisów pojawia się pojęcie "spółki i spółdzielnie", a w drugim "gminne jednostki organizacyjne".
W efekcie należy opowiedzieć się przeciwko możliwości prowadzenia przez komisję rewizyjną rady miasta bezpośredniej kontroli w spółce z wyłącznym udziałem gminy. Udostępnienie członkom komisji rewizyjnej dokumentacji spółki może stanowić naruszenie prawa, w szczególności przepisów o ochronie danych osobowych. Komisja rewizyjna może natomiast żądać od wójta (burmistrza, prezydenta) wyjaśnień czy wglądu do dokumentów związanych z wykonywaniem przez niego uprawnień udziałowych w spółce.
Czy burmistrz może delegować jednego z pracowników urzędu miasta do dokonania czynności kontrolnych w komunalnej spółce z o.o.?
Z art. 10a ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że w spółce z udziałem JST działa rada nadzorcza. W spółce z o.o. z udziałem gminy rada nadzorcza jest więc organem obowiązkowym. Funkcjonowanie rady nadzorczej nie wyłącza jednak osobistego wykonywania uprawnień kontrolnych przez wspólnika, chyba że co innego wynika z umowy spółki (art. 213 § 3 Kodeksu spółek handlowych - Dz. U. z 2024 r. poz. 18).
To właśnie burmistrz jako osoba uprawniona do wykonywania uprawnień udziałowych za gminę może skorzystać z możliwości realizacji uprawnień kontrolnych w spółce. Ich zakres określa art. 212 K.s.h. Z jego § 1 wynika, że w celu realizacji prawa kontroli wspólnik lub wspólnik z upoważnioną przez siebie osobą mogą w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu. W oparciu o ten przepis należycie umocowany pracownik urzędu miasta mógłby wykonywać czynności kontrolne w spółce w granicach wynikających z art. 212 K.s.h.
W gminie działa jednoosobowa spółka komunalna zajmująca się gospodarką wodno-ściekową. Czy burmistrz może w zarządzeniu uregulować zasady okresowego składania sprawozdań z działalności spółki, aby zachować kontrolę nad działalnością komunalną? Czy burmistrz może wydawać polecenia członkom organów spółki?
W jednostkach samorządu terytorialnego, które są udziałowcami (akcjonariuszami) spółek kapitałowych, regułą jest wydawanie zarządzeń (uchwał) przez organy wykonawcze JST dotyczące zasad wykonywania nadzoru właścicielskiego w związku z uczestnictwem w spółkach. W przypadku gminy tego rodzaju zarządzenie może wydawać burmistrz, a jego adresatami mogą być w szczególności pracownicy urzędu gminy zajmujący się wykonywaniem praw udziałowych przez gminę czy członkowie rady nadzorczej reprezentujący gminę w spółce.
W zarządzeniu dotyczącym wykonywania nadzoru właścicielskiego mogą pojawiać się postanowienia dotyczące monitorowania sytuacji w spółce. Dotyczyć może to w szczególności przesyłania kopii protokołów z posiedzeń organów spółki czy wspomnianych w pytaniu okresowych sprawozdań z działalności, co mieściłoby się w zakresie uprawnień kontrolnych wspólnika z art. 212 § 1 K.s.h.
Należy jednak brać pod uwagę, że zarządzenie burmistrza nie stanowi dla spółki źródła prawa. Choć w przypadku jednoosobowej spółki gminnej funkcję zgromadzenia wspólników pełni wójt (burmistrz, prezydent), co wynika z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, to zarządzenie nie może być traktowane jako element porządku prawnego w spółce na równi choćby z regulaminami funkcjonowania organów spółki, nie wspominając tu już np. o umowie spółki. Kodeks spółek handlowych w art. 219 § 2 wprost wyłącza możliwość wydawania przez radę nadzorczą zarządowi wiążących poleceń dotyczących prowadzenia spraw spółki. Takiej kompetencji tym bardziej nie ma zgromadzenie wspólników.
W praktyce jednak zarząd jednoosobowej spółki gminy ściśle współpracuje z urzędem gminy. W przypadku gospodarki wodno-ściekowej jest to tym bardziej uzasadnione, że gmina przy pomocy spółki w tym zakresie realizuje powierzone jej ustawą zadania.
Podstawa prawna
Ustawa z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679)
| ||||||||||||
|
||||||||||||
