Zasady kontroli płatników składek przez ZUS

Zasady przeprowadzania kontroli płatników składek przez ZUS regulują przepisy:

• ustawy o sus, w szczególności Rozdział 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych",
   
• ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) - Rozdział 5 "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy", w przypadku płatników będących przedsiębiorcami,
   
• rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek (Dz. U. nr 164 poz. 1165), dalej rozporządzenia.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowała ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie dotyczącym m.in. zasad kontroli przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Zgodnie z dodanym do powołanej ustawy art. 78a ust. 1 i 2, organ kontrolujący (m.in. ZUS) został zobowiązany do planowania i przeprowadzania kontroli po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza taka powinna obejmować identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Wyjątek od tej zasady stanowi przeprowadzenie kontroli w przypadku:

• gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie: zagrożenia życia lub zdrowia, popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (także skarbowego) lub innego naruszenia prawnego zakazu lub niedopełnienia prawnego obowiązku w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej,
   
• działalności przedsiębiorców objętym nadzorem finansowym,
   
• weryfikacji wykonania zaleceń pokontrolnych lub wykonania decyzji nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z przeprowadzoną kontrolą.

W myśl powyższego, ZUS 14 marca 2017 r. na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Biuletyn Informacji Publicznej...", zamieścił "Ogólny schemat kontroli płatników składek", w którym wskazał, że wybierając płatników składek do kontroli: "(...) analizuje prawdopodobieństwo naruszenia prawa w zakresie ubezpieczeń społecznych i innych obowiązków płatników składek. (...)". Na tej podstawie tworzy roczny plan kontroli.

ZUS przeprowadza kontrole płatników opłacających składki za ubezpieczonych, co wynika z § 2 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, kontrole płatników składek zobowiązanych do opłacania składek wyłącznie na własne ubezpieczenie przeprowadza się w uzasadnionych przypadkach.

ZUS dokonuje kontroli z częstotliwością umożliwiającą dochodzenie należności z tytułu składek i wypłaconych świadczeń. Jedynie w uzasadnionych przypadkach mogą być one przeprowadzane w krótszych odstępach czasu (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Kontrolę u płatnika składek wszczyna inspektor kontroli ZUS, po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do jej przeprowadzenia (art. 89 ustawy o sus). Upoważnienie takie powinno zawierać co najmniej: wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie jednostki organizacyjnej ZUS, datę i miejsce wystawienia, imię i nazwisko inspektora kontroli, numer jego legitymacji służbowej, oznaczenie kontrolowanego płatnika składek, wskazanie daty rozpoczęcia kontroli i przewidywanego terminu jej zakończenia, zakres przedmiotowy kontroli, podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji oraz pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego płatnika składek.

Dniem wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Jeżeli płatnik składek jest przedsiębiorcą, to w myśl art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ZUS ma obowiązek zawiadomienia go o zamiarze wszczęcia kontroli, chyba że:

• kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie przepisów prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej,
   
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (także skarbowego), lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia,
   
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego,
   
• przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione.

W takich sytuacjach ZUS nie ma obowiązku wcześniejszego zawiadamiania podmiotu kontrolowanego. Uzasadnienie przyczyny braku stosownego zawiadomienia umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli.

Rozpoczęcie kontroli następuje nie wcześniej niż po upływie 7 dni (chyba że przedsiębiorca zawnioskuje o jej rozpoczęcie przed upływem tego terminu) i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeśli ZUS "nie zmieści się" w tym terminie, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia.

Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera: oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, oznaczenie przedsiębiorcy, wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli, podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia.

W przypadku nieobecności płatnika składek początek kontroli może nastąpić po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli osobie upoważnionej do reprezentowania lub prowadzenia spraw płatnika składek. Z czynności tych sporządza się protokół i doręcza niezwłocznie płatnikowi składek (art. 89 ust. 3 ustawy o sus).

Zwracamy uwagę! Nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Jeżeli przedsiębiorca jest już objęty kontrolą innego organu, kolejny organ kontrolujący odstępuje od podjęcia czynności kontrolnych oraz ustala z przedsiębiorcą inny termin jej przeprowadzenia (art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Zgodnie z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o sus, ZUS jest uprawniony do przeprowadzania kontroli wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek. Może ona dotyczyć w szczególności:

• zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
   
• prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych należności, do których pobierania zobowiązany jest ZUS,
   
• ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz ich wypłaty, a także dokonywania rozliczeń z tego tytułu,
   
• prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,
   
• wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych,
   
• dokonywania oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek.

Zakres kontroli przedstawiony powyżej nie jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że ZUS ma prawo sprawdzać także inne obowiązki płatnika składek związane z ubezpieczeniami społecznymi oraz wypłatą świadczeń, np. badać ważność umowy o pracę, oceniać prawidłowość ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia, sprawdzać czy świadczenia finansowane z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych zostały w rzeczywistości z niego sfinansowane.

Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy zdrowotnej, ZUS jest uprawniony także do przeprowadzania kontroli wykonywania obowiązków płatników w zakresie zgłoszenia i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Przepis art. 83b ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uniemożliwia ZUS ponowne przeprowadzanie kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć zagadnień objętych uprzednio zakończoną kontrolą tej instytucji. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy ponowna kontrola m.in.:

• obejmuje inny okres działalności przedsiębiorcy,
   
• jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej lub wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (także w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny),
   
• ma na celu zweryfikowanie zaleceń pokontrolnych,
   
• jest przeprowadzana w związku ze złożeniem korekty rozliczenia objętego uprzednio zakończoną kontrolą,
   
• jest podejmowana w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa,
   
• jest wszczynana, gdy po sporządzeniu protokołu kontroli wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane w chwili przeprowadzenia kontroli,
   
• dotyczy przedsiębiorcy prowadzącego działalność objętą nadzorem finansowym.

W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o sus, płatnik składek jest zobowiązany:

• udostępnić wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom czynności na podstawie odrębnych umów,
   
• udostępniać do oględzin składniki majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli zalegają z opłatą należności z tytułu składek,
   
• sporządzić i wydać kopie dokumentów związanych z zakresem kontroli,
   
• zapewnić niezbędne warunki do przeprowadzenia czynności kontrolnych,
   
• udzielać wyjaśnień kontrolującemu,
   
• przedstawić tłumaczenie na język polski sporządzonej w języku obcym dokumentacji finansowo-księgowej i osobowej.

Czynności, o których mowa powyżej, płatnik składek jest obowiązany dokonać nieodpłatnie. W sprawach objętych zakresem kontroli ma on obowiązek, w wyznaczonym terminie, dostarczyć inspektorowi kontroli ZUS żądane dokumenty.

Stosownie do art. 81a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, w przypadku wszczęcia kontroli, jest obowiązany niezwłocznie okazać kontrolującemu książkę kontroli prowadzoną w postaci:

• papierowej - przez udostępnienie jej oryginału albo kopii odpowiednich jej fragmentów, albo
   
• elektronicznej - przez zapewnienie dostępu przy użyciu urządzenia pozwalającego na zapoznanie się z jej treścią i dokonanie wpisu albo wykonanie wydruków z systemu informatycznego, w którym prowadzona jest książka kontroli, poświadczonych przez przedsiębiorcę za zgodność z wpisem w książce kontroli.

Płatnik składek, a także osoba przez niego wskazana, mają prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych. Ponadto powinien być on zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności, chyba że okoliczności faktyczne uzasadniają ich natychmiastowe podjęcie, a jest on nieobecny. Fakt jego nieobecności odnotowuje się w protokole przeprowadzonej kontroli.

ZUS przeprowadza czynności kontrolne w siedzibie płatnika składek oraz w miejscach prowadzenia przez niego działalności. Możliwe jest także wykonywanie kontroli w miejscu prowadzenia działalności przez osoby trzecie w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów, np. w biurze rachunkowym.

Inspektor kontroli ZUS jest uprawniony, w związku z prowadzonym postępowaniem, do wstępu i poruszania się po terenie siedziby płatnika oraz miejscach prowadzenia przez niego działalności, na podstawie legitymacji służbowej oraz upoważnienia, bez potrzeby uzyskiwania przepustki. Nie podlega także rewizji osobistej przewidzianej w wewnętrznym regulaminie określonym przez płatnika składek. Natomiast powinien stosować się do przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy obowiązujących na terenie, gdzie wykonuje czynności kontrolne.

W razie niezapewnienia przez płatnika składek odpowiednich warunków, a także w przypadkach, gdy charakter czynności kontrolnych tego wymaga, mogą być one wykonywane w innych miejscach, w tym także w jednostce ZUS. Przy czym, jak wynika z art. 80a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czynności kontrolne mogą być przeprowadzane w siedzibie ZUS, jeżeli usprawni to prowadzenie kontroli, a kontrolowany wyrazi na nie zgodę.

ZUS w powołanej wcześniej informacji "Ogólny schemat kontroli płatników składek" wskazał, że inspektor może prowadzić czynności kontrolne w placówce ZUS bez zgody płatnika składek, jeżeli: ich charakter tego wymaga, zachodzi konieczność przesłuchania świadka, ubezpieczonego-byłego pracownika płatnika, płatnik składek nie zgłosił do ZUS zmiany adresu swojej siedziby lub nie wykreślił bądź nie zmienił adresu siedziby firmy w ewidencji działalności gospodarczej/KRS, a pod adresem tam zapisanym nie prowadzi działalności.

Przedsiębiorca, który uważa, że ZUS rozpoczął lub przeprowadza kontrolę niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, może wnieść sprzeciw wobec jej podjęcia lub wykonywania (art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Sprzeciw wraz z uzasadnieniem należy wnieść na piśmie, w terminie 3 dni roboczych od momentu rozpoczęcia kontroli przez ZUS.

Z chwilą doręczenia ZUS zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, do czasu jego rozpatrzenia czynności kontrolne zostają wstrzymane. ZUS na rozpatrzenie sprzeciwu ma 3 dni robocze licząc od dnia jego otrzymania. W tym też terminie zobowiązany jest wydać postanowienie o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na wydane postanowienie przedsiębiorcy przysługuje zażalenie. Termin na jego złożenie to 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Jeśli ZUS nie rozpatrzy sprzeciwu lub zażalenia w podanych wyżej terminach, oznacza to uznanie sprzeciwu lub zażalenia za słuszne.

W razie przewlekłości czynności kontrolnych, po wydaniu postanowienia w przedmiocie zażalenia, przedsiębiorca może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli w ciągu 30 dni od daty doręczenia postanowienia o rozpatrzeniu zażalenia; wniesienie skargi nie wstrzymuje czynności kontrolnych.

Kontrola płatnika niebędącego przedsiębiorcą nie powinna trwać dłużej niż miesiąc, a jeżeli zachodzi konieczność pozyskania dodatkowych opinii z innych instytucji czy dowodów z innych źródeł - przekroczyć dwóch miesięcy.

Natomiast czas trwania wszystkich kontroli ZUS u płatnika-przedsiębiorcy nie może przekraczać w jednym roku kalendarzowym w odniesieniu do np.: mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych, a małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych. Definicję mikro-, małych i średnich przedsiębiorców określają art. 104-106 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Kontrolę kończy protokół kontroli doręczany płatnikowi składek lub osobie przez niego upoważnionej. Protokół jest sporządzany w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach.

Jeżeli płatnik składek nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez inspektora kontroli, ma prawo, w terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu, złożyć pisemne zastrzeżenia co do jego ustaleń, wskazując jednocześnie stosowne środki dowodowe. Inspektor kontroli ZUS rozpatruje zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podejmuje dodatkowe czynności kontrolne. O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń informuje płatnika składek na piśmie.

Jeśli płatnik nie wniesie zastrzeżeń do protokołu kontroli, a w jej wyniku ustalono konieczność złożenia korygujących lub brakujących dokumentów, to należy je przekazać do ZUS w terminie 30 dni od otrzymania protokołu kontroli.

Protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 ustawy o sus. Jeśli więc płatnik np. będzie się uchylał od złożenia prawidłowych dokumentów lub złoży dokumenty, ale niezgodne z ustaleniami pokontrolnymi lub wystąpi z wnioskiem o jej wydanie, ZUS wystawi w tym przedmiocie decyzję. Od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie miesiąca od jej doręczenia.